Lula herda um país melhor, depois de oito anos
Nos dois mandatos de Fernando Henrique, o Brasil avançou, mas ainda é frágil e desigual.
by Fernando Dantas, estadao.com, 1 January 2003  - English Translation Here -
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São Paulo - Foram pouco mais de nove anos e meio, de maio de 1993 a dezembro de 2002. A história do Brasil neste período confunde-se com a biografia do sociólogo Fernando Henrique Cardoso, que passou a dominar a cena política e econômica do País desde que foi trocado do Ministério das Relações Exteriores para o Ministério da Fazenda, pelo presidente Itamar Franco. Em 3 de outubro de 1994, já com o Plano Real lançado e a hiperinflação vencida, Fernando Henrique era eleito presidente no primeiro turno, com apoio de Itamar.

A era FHC mudou profundamente o Brasil, e provavelmente muitos anos se passarão antes que a História faça um julgamento desapaixonado dos seus méritos e falhas. Em 1993, o País experimentava seu sexto ano de uma estranha forma de hiperinflação com hiperindexação, que derrotou cinco planos heterodoxos de estabilização: Cruzado, Bresser, Verão, Collor 1 e Collor 2. A duras penas, depois de três moratórias implícitas ou desafiadoras na década de 80, o futuro ministro da Fazenda, Pedro Malan, acabava de renegociar a dívida externa, no âmbito do chamado plano Brady.

Euforia frustrada
Na esfera política, os brasileiros descobriam que a euforia cívica do movimento das Diretas-Já e da eleição de Tancredo Neves, em 1984, não se traduziu numa automática melhora das condições sócio-econômicas da maioria da população nem desembocou na tranqüilidade política. No período de 1985 a 94, a economia cresceu em média 2,8% ao ano, e os indicadores de pobreza, educação, saúde, desigualdade, saneamento, etc. continuaram péssimos. Dos três presidentes José Sarney, Fernando Collor e Itamar anteriores a Fernando Henrique, dois eram vices e outro sofreu impeachment.

Fernando Henrique introduziu no cenário nacional uma série de novidades às quais os brasileiros há muito estavam desacostumados. Talvez a mais importante tenha sido um extenso período de normalidade democrática sob um mesmo presidente, ao longo do qual a maquinaria institucional oposição, partidos, Judiciário, sociedade civil, etc. funcionou sem rupturas ou sobressaltos.

Na economia, a grande vitória foi a estabilidade dos preços. Com exceção de 1995, quando o IPCA ficou em 22,41%, o pior ano será 2002, exatamente no momento em que Fernando Henrique deixa o poder. A última previsão do mercado para o IPCA de 2002 é de 12,53%.

Essa piora da inflação no fim de mandato pode alimentar a idéia de que a principal e, para os mais críticos, praticamente a única realização econômica de Fernando Henrique foi por água abaixo no apagar das luzes. Esta visão é, simplesmente, errada e injusta. A média da inflação anual no período de 1985 a 1994 foi de 747%, o que equivale a 19,5% ao mês mais, portanto, do que toda a inflação anual do último ano do governo de Fernando Henrique. O tão falado IGP-M de 25,30% em 2002 não é um índice de preços ao consumidor, e reflete a valorização de 54% do dólar no ano, que tem grande influência neste indicador. Em 1999, outro ano de grande desvalorização do real, o IGP-M atingiu 20,10%, recuando para 9,95% em 2000. Se é verdade que Fernando Henrique está passando ao presidente Luiz Inácio Lula da Silva uma inflação em alta, que dará trabalho, também é certo dizer que o ex-presidente rompeu de vez com o ciclo de hiperinflação e hiperindexação dos anos 80 e 90.

No front do crescimento econômico, porém um dos objetivos finais de qualquer política econômica , Fernando Henrique derrapou. O crescimento médio dos seus dois governos, de 2,3%, está abaixo dos 2,8% do período 1985 a 94 (se 1994 for incluído na era FHC, a média sobe para 2,7%).
 

Críticas
Alguns críticos do governo que se encerra apresentam aqueles números como prova irrefutável do fiasco da política econômica de Fernando Henrique. O desempenho econômico de FHC, porém, está longe de ser indefensável. É possível argumentar que o ex-presidente administrou a transição de um modelo econômico falido, de protecionismo, estatismo e intervencionismo, para um sistema mais aberto, estável e dependente do setor privado. E que erros de concepção, falhas de implementação e azares (como a sucessão de crises financeiras internacionais a partir de 1997 e o colapso argentino em 2001) impediram que os frutos do crescimento fossem colhidos no próprio governo de Fernando Henrique.

Seja qual for o julgamento da História, as mudanças sob Fernando Henrique foram imensas. O governo fez privatizações (incluindo as estaduais, por ele estimuladas) de US$ 91 bilhões, concluindo a venda dos ativos industriais e de mineração, como a Vale do Rio Doce; privatizando as telecomunicações, pedaços do setor elétrico e ferrovias; e vendendo grande parte dos bancos estaduais.

Na telefonia, as linhas fixas residenciais saltaram de 13,3 milhões para 49,4 milhões, e os celulares de 800 mil para 31,6 milhões. No setor elétrico, uma mudança de modelo mal executada levou ao racionamento de 2001. Na área da relação com os Estados e municípios, o governo tucano fez uma megarrefinanciamento da dívida das unidades subnacionais, no valor total de R$ 205 bilhões. Mas, rompendo com um padrão histórico, a operação incluiu dispositivos draconianos complementados e reforçados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000 , pelos quais os Estados e municípios foram obrigados a ajustar suas contas.

O governo de Fernando Henrique também saneou o sistema financeiro privado com o Proer um programa que virou uma referência internacional por sua eficácia, mas que no Brasil foi insistentemente vendido como um presente do governo para os banqueiros.

Os críticos da política econômica de Fernando Henrique dizem que ela implantou um modelo equivocado, mas a definição de qual seria o correto nunca foi feita de forma muito clara. Há um ponto, entretanto, que é consensual entre muitos críticos: faltou uma política industrial mais robusta, com forte ênfase exportadora, e acoplada a uma reforma tributária. Mas não foi demonstrado em detalhes, pelos críticos, como financiar mais estímulo às exportações em um contexto de forte restrição orçamentária.

Câmbio valorizado
O debate sobre o lado negativo da herança de FHC é complexo, e está apenas começando. O argumento mais comum é que o grande erro foi a sobrevalorização do real no primeiro mandato. A experiência internacional a partir da década de 90, porém, mostra que quase duas dezenas de países, na Europa, América Latina e Ásia, saíram de regimes de câmbio fixo ou semifixo para a flutuação, e essa mudança quase sempre ocorreu de forma turbulenta, fragilizando ou derrubando os governos estabelecidos.

De qualquer forma, mesmo que não fosse tão facilmente contornável quanto pintam os críticos, o fato é que a sobrevalorização cambial é uma das causas dos dois grandes déficits que atormentaram o governo de Fernando Henrique: o externo e o público, este último impulsionado pelos altíssimos juros que buscavam atrair o financiamento ao primeiro.

O governo, porém, tinha em mãos uma arma que poderia contrabalançar aqueles efeitos, que não foi usada no primeiro mandato: o rigor fiscal. A abundância de capitais externos em meados dos anos 90, somada à generosidade de Fernando Henrique com as forças políticas que atraiu, com sucesso, para o projeto de reeleição, ditou a dinâmica dos acontecimentos. O governo operou com resultados primários (que excluem o pagamento de juros) das contas públicas nulos, e o presidente declarava, em meados de 1997, que era fácil governar. Logo depois, a seqüência de crises externas nos países asiáticos e na Rússia colocou o Brasil de joelhos, no fim de 1998. Fernando Henrique conseguiu se reeleger, mas o real foi desvalorizado em janeiro de 1999, e sua popularidade e comando sobre o Congresso nunca mais seriam os mesmos (se bem que as medidas de emergência necessárias para fechar o acordo com o Fundo Monetário Internacional em 1998 e 99 passaram).

Ainda no primeiro mandato, Fernando Henrique passou no Congresso uma reforma da Previdência tímida e incompleta, deixando que as aposentadorias, especialmente do setor público, permanecessem como a grande causa do desequilíbrio fiscal no Brasil.

O segundo mandato de Fernando Henrique tem aspectos paradoxais, com um desempenho bom na área social, competente porém azarado na economia, e desastroso na política. O modelo econômico foi radicalmente mudado, com a introdução do câmbio flutuante, de grandes superávits primários e das metas de inflação. Mesmo com todas as turbulências de 2001 e 2002, da crise argentina às incertezas eleitorais, aquele tripé macroeconômico, introduzido com a ida de Armínio Fraga para a presidência do Banco Central, em 1999, sobreviveu e foi adotado pelo novo governo petista.

Na área social, Fernando Henrique reforçou, consolidou e ampliou uma série de iniciativas que já se esboçavam no primeiro mandato. Programas de transferência direta de recursos aos mais pobres, ligados ou não a compromissos como o de se manter crianças na escola, disseminaram-se pelo País, nos níveis municipal, estadual e federal. A focalização e a avaliação dos programas sociais entraram na ordem do dia.

A quase totalidade das crianças em idade escolar ingressou no ensino primário. Ao longo dos oito anos de FHC, a mortalidade infantil recuou de 40 por mil nascidos para 30, e o analfabetismo também caiu. O programa de agentes de saúde passou a abranger mais de 50 milhões de brasileiros, comparado com cerca de 1 milhão em 1994. A pobreza e a indigência tiveram quedas moderadas, mas não desprezíveis, como proporção da população. A renda média subiu, embora tenha caído ao longo do segundo mandato, e a desigualdade quase não se mexeu. O desemprego teve forte aumento, na esteira da estagnação econômica a partir de 1998.
 

Brigas sangrentas
Na política, o segundo mandato viu a coalizão de apoio a Fernando Henrique esfacelar-se em brigas sangrentas entre seus dois principais partidos, o PSDB e o PFL. No fim, o PSDB impôs a complicada candidatura de José Serra, derrotada com facilidade por Lula.
Um aspecto irônico do governo de Fernando Henrique é que, apesar de tantas vezes acusados de neoliberal e de buscar o Estado mínimo, ele promoveu um grande aumento das despesas e receitas públicas. Tomando apenas as despesas primárias (excluem juros) do setor público federal, houve um crescimento de 16,5% do PIB para 21,8% entre 1994 e 2002. Houve aumento também das despesas de Estados e municípios. Pelo lado da receita, a carga tributária saltou de 29,5% para 34% do PIB.

Parte daquele fenômeno pode ser explicado pelo fato de Fernando Henrique ter herdado um fluxo crescente de despesas públicas, determinado pela Constituição de 1988 e pelo Regime Jurídico Único dos servidores públicos, do início dos anos 90. Mas, segundo estudos recentes, a herança constitucional e jurídica não explica tudo. As despesas primárias, que excluem juros, subiram a um ritmo anual de 6% durante o governo Fernando Henrique, em termos reais. Especialmente no primeiro mandato, rédeas frouxas contribuíram para esse aumento. Por outro lado, é aquela mesma expansão dos gastos que talvez explique por que, no fim das contas, Fernando Henrique investiu muito mais na área social (incluindo reforma agrária) do que pensa a maioria dos brasileiros.

De qualquer forma, como as despesas, incluindo os juros, correram na frente das receitas, Fernando Henrique entrega um governo com déficit público nominal (inclui despesa financeira) expressivo, elevada dívida líquida (57,5% do PIB), e com os juros altos e a instabilidade causados por aqueles fatores. O grande déficit externo, a outra vulnerabilidade da economia na era FHC, só foi decisivamente reduzido neste fim de mandato, à custa de uma megadesvalorização. Esta, por sua vez, jogou combustível na inflação.

Saldo positivo
Num balanço geral e provisório o definitivo pertence à História , Fernando Henrique parece estar legando a Lula um país bem melhor do que aquele que recebeu, mas muito aquém do que poderia ter sido, caso governasse com mais prudência no primeiro mandato, e com mais sorte no segundo. Se a conjuntura é muito difícil, e ainda restam problemas estruturais gravíssimos como a criminalidade crescente e o déficit da Previdência de 5,2% do PIB , os avanços institucionais e de mentalidade durante o governo FHC foram impressionantes. Hoje, a responsabilidade fiscal e monetária já não é tratada como inimiga do compromisso social no Brasil. Essa é uma boa base para construir um governo bem-sucedido, e uma com a qual Fernando Henrique não contava no início de seu primeiro mandato.